SPAZIODONNA con Vitalba AZZOLLINI

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Per le partecipate locali il verso non è cambiato

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Il riordino delle società partecipate dagli enti locali è argomento di attualità ormai da tempo, in quanto mai trattato in maniera risolutiva.

Sembrava si fosse deciso di affrontarlo definitivamente con l’attribuzione (d.l. n. 66/2014) a un Commissario straordinario (di cui al d.l. n. 68/2013) del compito di redigere un programma di razionalizzazione delle aziende speciali, delle istituzioni e delle società direttamente o indirettamente controllate dalle amministrazioni locali, affinché trovasse attuazione nella c.d. legge di stabilità per 2015, ma è noto quale esito abbia avuto l’incarico così conferito.

Già in precedenza, la c.d. legge finanziaria 2008 (l. n. 244/2007) aveva disposto che entro 18 mesi dalla relativa entrata in vigore dovessero essere cedute le quote di partecipazione delle società aventi per oggetto attività di produzione di beni e di servizi non strettamente necessarie per il perseguimento delle finalità istituzionali degli enti pubblici interessati, ma tale termine era stato via via prorogato. La l. n. 147/2013 (c.d. legge di Stabilità 2014) sembrò definire la questione d’imperio, sancendo la cessazione ex lege (inizialmente al 30 aprile, poi al 31 dicembre 2014 con d.l. n. 16/2014) della detenzione di partecipazioni non strategiche ai sensi della citata l. n. 244/2007.

Tuttavia, la c.d. legge di stabilità per il 2015 (l. n. 190/2014) ha fissato una nuova dilazione a fine d’anno: come accennato, essa avrebbe dovuto recepire le indicazioni fornite dal Commissario, ma di fatto segue una ratio diversa. Quest’ultimo aveva elaborato un programma teso ad “efficientare il sistema, semplificarlo attraverso una riduzione del numero delle partecipate, aumentarne la trasparenza e ridurne i costi di amministrazione”, fondato su alcuni cardini operativi essenziali allo scopo di dare attuazione a quanto previsto dalla legge finanziaria del 2008 (“le partecipate devono agire strettamente entro i compiti istituzionali dell’ente pubblico partecipante, evitando di produrre beni e servizi che il settore privato può offrire”). Al fine di non imporre vincoli di tipo assoluto a valutazioni che richiedono un certo margine di flessibilità operativa, il programma citato delineava un “metodo” procedurale connotato da check and balance, vale a dire interventi esterni volti a temperare la discrezionalità dell’ente in ordine alle decisioni da adottare. Tali interventi assumevano un grado di incisività più elevato per casi in cui la presenza di una partecipata potesse ritenersi meno giustificata, assicurando in questo modo che le scelte compiute perseguissero effettivamente gli interessi della collettività amministrata.

In particolare, il Commissario aveva individuato specifici settori riguardo ai quali la semplice delibera da parte dell’ente controllante sarebbe stata sufficiente a rendere possibile il mantenimento di una partecipata.

In tali casi, avrebbe operato il “bilanciamento” costituito dal controllo dell’opinione pubblica e della pressione eventualmente da quest’ultima esercitata, in virtù di un’adeguata trasparenza informativa consentita da miglioramenti nella gestione delle relative informazioni.

Per i settori diversi da quelli precisamente indicati, le decisioni dell’ente locale circa le partecipazioni detenute avrebbero trovato un bilanciamento nell’intervento dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM), volto a verificare se l’attività della partecipata non potesse essere svolta da aziende private. In mancanza di una delibera dell’amministrazione competente e della successiva conferma da parte della AGCM, la partecipata avrebbe dovuto essere dismessa (venduta o liquidata) entro un termine tassativo, eventualmente utilizzando il citato meccanismo di recesso ex lege di cui alla c.d. legge di stabilità per il 2014. “Al fine di ridurre ulteriormente il rischio di detenzione di partecipate non essenziali” e, al contempo, il pieno potere discrezionale degli enti interessati, alle regole metodologiche sopra esposte il programma del Commissario aggiungeva criteri operativi suscettibili di applicazione immediata attraverso il loro recepimento in norme vincolanti, senza necessità di ulteriori disposizioni di attuazione (quali, ad esempio, il limite alle partecipazioni indirette e alla detenzione di partecipazioni dei piccoli comuni, la cessione delle partecipazioni minoritarie o lo scioglimento delle società con dimensioni ridotte in termini di fatturato e/o di dipendenti). Come accennato, le indicazioni del Commissario straordinario non sono stato recepite nella c.d. legge di stabilità 2015: se mediante l’incarico conferito a quest’ultimo sembrava si fosse finalmente cambiato verso con riguardo alla riorganizzazione delle società partecipate, la legge citata opera una decisa retromarcia nel verso precedente. Essa, infatti, anziché introdurre misure specifiche volte a concretare il programma già elaborato dal Commissario, ha posto a carico delle amministrazioni interessate l’obbligo di formulare a propria volta programmi di razionalizzazione delle partecipazioni possedute, avviando così un nuovo processo che vanifica quello già intrapreso dal Commissario, nonché le risorse profuse allo scopo.

I piani degli enti locali devono essere corredati da una relazione tecnica, con l’indicazione dei tempi e delle modalità di attuazione tra le varie possibili (dismissione, fusione, aggregazione fra società o internalizzazione dei servizi), nonché con la precisazione dei risparmi da conseguire, poiché la riduzione della spesa rappresenta l’obiettivo essenziale. I programmi vanno predisposti e trasmessi alle sezioni di controllo competenti della Corte dei Conti entro il 31 marzo 2015, mentre il processo di razionalizzazione deve essere ultimato entro il 31 dicembre 2015. Infine, entro il 31 marzo 2016 va trasmessa alla Corte stessa una relazione sui risultati conseguiti dalla realizzazione dei piani.

Fatta salva la norma inerente alla soppressione delle società composte da soli amministratori o da un numero di amministratori superiore a quello dei dipendenti, la l. n. 190/2014 non contiene precetti immediatamente prescrittivi o parametri applicativi oggettivi, bensì soltanto indicazioni programmatiche la cui concretizzazione è rimessa alla piena discrezionalità degli enti partecipanti (eliminazione delle società che non siano indispensabili per realizzare le proprie finalità istituzionali, nonché delle partecipazioni in società che svolgono attività analoghe o similari a quelle svolte da altre società partecipate o da enti pubblici strumentali; aggregazione delle società che gestiscono servizi pubblici locali di rilevanza economica; contenimento dei costi di funzionamento, anche mediante riorganizzazione di alcune aree della governance e riduzione delle remunerazioni).

Ciò si traduce nell’incertezza circa i risultati economico-finanziari che potranno derivare dal riordino sancito: mentre il report del Commissario consentiva di quantificare i risparmi previsti, poiché scaturenti dall’applicazione di criteri precisi per la riduzione del “perimetro delle partecipate”, la più blanda soluzione legislativamente adottata non permette di compiere stime fondate.

Se la c.d. legge di stabilità 2015 non segue l’approccio del rigore conferito da parametri vincolanti e di applicabilità immediata, tuttavia non realizza neanche quella flessibilità decisionale calibrata dal citato sistema di pesi e contrappesi di cui alla relazione del Commissario. Innanzitutto, la pubblicazione sul sito webdell’ente interessato del piano inerente al riordino delle società partecipate non appare paragonabile alle misure volte a favorire la trasparenza e, quindi, il controllo della collettività, accennate nel report, quali “la creazione di una banca dati unica sulle partecipate” o la messa a disposizione del pubblico di “indicatori di efficienza e strumenti di business intelligence”; né la l. n. 190/2014 chiarisce quale tipo di intervento possa essere effettuato dalla Corte dei Conti, la cui funzione, con riguardo alla decisione dell’ente locale, non è equiparabile a quella di bilanciamento della AGCM, secondo la proposta del Commissario.

La legge, inoltre, non prescrive che nella relazione di accompagnamento al programma di riorganizzazione gli enti interessati diano conto del processo decisionale seguito e, dunque, delle motivazioni che sono a fondamento delle determinazioni assunte: nonostante quest’obbligo possa evincersi dai principi relativi all’azione amministrativa, in mancanza di criteri operativi oggettivi, legislativamente fissati, una previsione espressa nel senso indicato sarebbe stata comunque opportuna.
Infine, nella c.d. legge di stabilità 2015 manca quel “sistema credibile di sanzioni” per l’inosservanza delle norme sulle partecipate che il Commissario reputava essenziale, in quanto “il rischio di essere penalizzati in tempi brevi dovrebbe costituire un adeguato incentivo a evitare comportamenti inappropriati”. Invece, la legge citata non stabilisce alcuna conseguenza nel caso di mancato rispetto degli adempimenti imposti, ma precisa esclusivamente che la pubblicazione del piano operativo e della relazione sui risultati è un obbligo ai sensi del decreto in materia di trasparenza: di conseguenza, le uniche sanzioni contemplate sono quelle di cui al d.lgs. 33/2013, in caso di violazione di quanto ivi sancito.

Da quanto sopra esposto, può davvero ritenersi che sarà idonea a realizzare la definitiva riorganizzazione delle partecipate locali una legge che, anziché attuare i criteri di applicabilità certa e immediata contenuti nel programma del Commissario, affida l’obiettivo ai piani di incerta futura e predisposizione da parte delle amministrazioni interessate, lasciando alla loro discrezionalità ogni valutazione, senza neanche prevedere un efficace apparato sanzionatorio?

E’ poco probabile che la riproposizione di principi analoghi a quelli delle leggi precedenti, costantemente rinviati, depotenziati o del tutto ignorati, possano produrre migliori risultati: di certo, non il radicale “sfoltimento” delle società partecipate.

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