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SPAZIODONNA con Vitalba AZZOLLINI


WHISTLEBLOWING
E ormai noto come la corruzione si insinui capillarmente in ambiti politici, economici e istituzionali, gravando sulle risorse nazionali e riducendo lattrattività del Paese. Considerato il posto che lItalia continua annualmente a occupare nella classifica della corruzione percepita, appare evidente la necessità, anziché di nuove punizioni sancite da norme che si affastellano su quelle precedenti, di strumenti che ne favoriscano lemersione e abbiano al contempo unefficacia deterrente: il whistleblowing èuno di questi. In Italia, il termine non trova neanche una traduzione lessicale adeguata, mancando il riconoscimento socio-culturale del concetto corrispondente, che in ambito internazionale viene invece valorizzato da tempo. La Convenzione civile sulla corruzione del 1999 (ratificata con l. n. 112/2012) e la Convenzione ONU del 2003, ratificata con l. n. 116/2009, dispongono che gli Stati aderenti adottino misure di protezione a favore di  chi,  in  buona  fede  e  sulla  base  di  ragionevoli  sospetti, denunci casi di illegalitàai soggetti competenti. Raccomandazioni di contenuto analogo provengono dal Working Group on Bribery, incaricato del monitoraggio sullattuazione della Convenzione OCSE sulla lotta alla corruzione degli impiegati pubblici nelle operazioni economiche internazionali (1997, ratificata con l. n. 300/2000); dal Groupe dEtats contre la corruption, istituito dal Consiglio dEuropa per controllare ladeguamento degli Stati alle misure anti-corruzione previste in sede UE; nonchédal G20 Anti-Corruption Working Group, costituito in ambito OCSE, che ha predisposto i Guiding Principles for Whistleblower Protection Legislation.
Nellordinamento giuridico nazionale il whistleblowingèstato introdotto solo di recente, con la l. n. 190/2012: lart. 54-bis l. n. 165/2001 tutela da licenziamento e ritorsioni il dipendente pubblico che segnali illeciti di cui sia venuto a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro. La norma recepisce le prescrizioni delle Convenzioni citate solo parzialmente e, per molti versi, in maniera inefficace, come evidenziato dagli stessi organismi internazionali: considera esclusivamente lambito pubblico, ignorando quello privato; salvaguarda il denunciante in modo insufficiente; ha carattere piuttosto generico e non esaustivo, specie con riferimento a canali di segnalazione e dispositivi di protezione.
I limiti della regolamentazione nazionale sviliscono il potenziale intrinseco dello strumento e si riflettono sul suo concreto utilizzo, come dimostra il dato rilevato dal Global corruption barometer 2013 (Transparency International): il 44% degli italiani non sarebbe disposto a fare soffiate, soprattutto per lassenza di tutele giuridiche adeguate. Si consideri, al riguardo, che la disciplina nazionale garantisce la privacy del segnalante solo se la conoscenza della sua identità nonsia assolutamente indispensabile per la difesa dellincolpato. Questa soluzione, se pure volta a contemperare diritto di accesso ed esigenza di riserbo, da un lato, non incoraggia le segnalazioni da parte di chi rischi che il proprio nominativo venga rivelato; dallaltro, sembra non legittimare quelle provenienti da fonti anonime. La scarsa propensione alla denuncia e, dunque, la conseguente e rilevante difficoltà di emersione di episodi di corruzione può imputarsi altresì allulteriore limite della normativa interna, rappresentato dalla mancata previsione di fattori che incentivino adeguatamente i whistleblower: la tutela da licenziamento e da altre forme di discriminazione non basta a promuovere le segnalazioni. Infatti, considerati i tempi necessari alla giustizia nazionale, non vi ècertezza che il denunciante non debba comunque sopportare costi professionali: per favorire il ricorso allo strumento, questi ultimi vanno quindi compensati con benefici proporzionati. Se lonestà non paga, serve aumentarne il rendimento per legge, con una ricompensa tale da renderla conveniente. I risultati ottenuti in USA dimostrano la validitàdellassunto: le somme rivenienti da soffiateconsentono di elargire ai segnalanti premi tra il 15% e il 30% delle somme recuperate o dellammontare dei danni evitati. Il riconoscimento di una ricompensa, peraltro, conviene anche a chi la corrisponda, e non solo in quanto il whistleblowing agevola la scoperta del malaffare in atto, ma altresì perchéil rischio che lillecito venga spifferato può operare come deterrente. In Italia, misure premiali non sono mai state introdotte, ancorché auspicate dalla Commissione di studio al progetto normativo della l. n. 190/2012 e proposte in un successivo disegno di legge, poi decaduto. Un limite ulteriore della disciplina italiana, sottolineato in sede internazionale, come accennato, è la sua inapplicabilitàal settore privato, ove la corruzione riveste comunque pubblica rilevanza: incide non solo sul patrimonio della singola azienda ma, distorcendo i meccanismi di funzionamento del mercato, altresìdi riflesso sul sistema economico nel suo complesso. Il legislatore nazionale ha scelto di non interferire nelle relazioni fra dipendente e organizzazione di appartenenza, anzichédi privilegiare linteresse collettivo allemersione dellillegalità in ogni settore, senza considerare che lo strumento avrebbe altresì garantito maggiore efficacia ai mezzi di prevenzione, monitoraggio e controllo dei rischi giuridici dimpresa di cui al d.lgs. n. 231/2001. La mancata applicazione allambito privato troveràa breve un parziale correttivo: il whistleblowing verrà disciplinato relativamente alle violazioni in materia di enti creditizi e intermediari finanziari, in forza dellimminente recepimento della Direttiva c.d. CRD IV (tramite T.U.B. e T.U.F.). Banca dItalia e Consob, secondo le rispettive competenze, riceveranno le segnalazioni, che saranno incentivate mediante eventuali diminuzioni delle sanzioni da irrogare ai whistleblower corresponsabili della violazione dichiarata (premialità da tempo prevista nei c.d. Leniency Programs statunitensi). Inoltre, sempre in forza di regole di derivazione comunitaria (cc.dd. pacchetti MAD e MiFID II), nel 2016 lo strumento dovrà essere esteso alla denuncia di violazioni in materia di abusi di mercato e servizi di investimento.
I limiti della normativa nazionale attualmente vigente sembrano sottendere il pregiudizio culturale negativo secondo cui il whistleblowing sarebbe equiparabile a un atto di delazione, non sempre mosso da nobili intenti: ciò ha forse indotto il legislatore a contenerne lambito di applicazione e a non stimolarne lutilizzo. Tuttavia, considerato che esso è finalizzato a portare lillegalità in superficie, la moralitàdei motivi delle soffiate appare irrilevante, essendo necessario solo che queste ultime abbiano a oggetto fatti circostanziati e di pubblico interesse. Parimenti, la regolamentazione prevista non ha compiti educativi, tesi a indurre nei singoli un senso civico altrimenti carente, ma serve a fare in modo che il concorso individuale coadiuvi il contrasto del malaffare. Il disegno di legge in materia di corruzione al momento in discussione potrebbe costituire loccasione per potenziare la disciplina dellistituto, superando i limiti attualmente esistenti mediante le soluzioni sopra esposte, ossia la garanzia dellanonimato, incentivi adeguati e una tutela piùestesa. Se il whistleblowing manca di una traduzione idonea forse dipende anche dal fatto che, pure giuridicamente, in Italia è ancora un significante privo di significato: sostanziarlo gioverebbe alla legalità, oltre che al lessico nazionale.
* Le opinioni espresse in questo articolo sono esclusivamente dell’autore e non coinvolgono l’istituzione per cui lavora
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