SPAZIODONNA con Vitalba AZZOLLINI

Questo paper molto importante viene pubblicato suddiviso in argomenti. Troverete le altre edizioni ogni giorno a seguire sino al completamento
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STAMPA E PLURALISMO: TRA VALORE E COSTI

1.     La libertà di stampa
Il giornale ha storicamente rappresentato il primo strumento di diffusione di notizie, idee e opinioni[1]: di conseguenza, la libertà di stampa, nell’ambito della più ampia libertà di informazione attiva e passiva,  costituisce negli Stati democratici un fondamentale presidio a tutela del pluralismo, quale manifestazione della diversità di idee dei cittadini[2].
Infatti, solo l’inderogabile condizione di una libera dialettica delle componenti della società civile può consentire l’elaborazione di convincimenti personali fondati su elementi di conoscenza sufficientemente ampi e, quindi, l’effettuazione di scelte consapevoli negli ambiti di interesse[3].  
La libertà di stampa è stata nel tempo garantita da parte dei Paesi democratici con mezzi diversi, tutti comunque tesi a fare in modo che tramite gli strumenti di informazione trovasse rappresentazione ogni istanza proveniente dalla collettività e venissero al contempo valorizzate le differenze culturali, politiche, economiche, geografiche, religiose e sociali insite nella medesima[4].
Considerata l’importanza che la tutela della libertà di informazione riveste, la stampa è uno dei media oggetto di monitoraggio costante da parte di organizzazioni indipendenti quali Reporters sans frontieres (RSF), organizzazione non governativa internazionale, e Freedom House (FH), fondazione indipendente statunitense[5]. In particolare, dette organizzazioni prendono in esame una serie di indicatori molto ampia e variegata al fine di verificare in diversi Paesi lo stato della libertà di stampa, valutarne eventuali fattori limitanti e redigere le rispettive classifiche annuali.
RSF fonda le proprie conclusioni sulle risultanze di un questionario che, con riferimento a un arco temporale di dodici mesi, considera, tra gli altri, profili inerenti capacità di critica e di inchiesta dei giornali, pressioni economiche, aggressioni, minacce, censure, pressioni, perquisizioni contro i giornalisti e grado d’impunità di cui godono gli autori di tali violazioni. Il questionario tiene conto anche del quadro giuridico (sanzioni dei reati di stampa, controllo dei media ecc.) e del grado d’indipendenza dei media, nonché della libertà di circolazione delle informazioni su internet. 
Anche FH si avvale delle risposte fornite a un questionario che copre aree legali, politiche ed economiche. Sotto il primo profilo, le domande concernono leggi e regolamenti che possono influenzare la stampa e l’inclinazione dei governi ad avvalersene per restringere l’ambito di operatività dei media. Le domande che riguardano l’ambito politico sono, invece, volte a verificare il livello di controllo del governo sui mezzi di comunicazione in base a fattori quali l’indipendenza editoriale, l’esistenza di forme di intimidazione verso i giornalisti da parte dello Stato ecc.. Sotto il profilo economico, infine, vengono considerati aspetti come, ad esempio, la concentrazione proprietaria dei mezzi di comunicazione e il grado di discrezionalità per l’erogazione di sussidi pubblici. 
L’Italia si colloca al 57^ posto della classifica di RSF (su un totale di 197 Paesi, penultima tra i Paesi che l’associazione ricomprende nell’Europa occidentale davanti solo alla Turchia,  mentre le prime dieci posizioni della classifica mondiale sono appannaggio di nazioni europee, con Finlandia, Norvegia e Svezia nelle prime tre posizioni).
 e al 70^ di quella di FH (su un totale di 197 Paesi, penultima tra i Paesi che l’associazione ricomprende nell’Europa occidentale davanti solo alla Turchia,  mentre le prime dieci posizioni della classifica mondiale sono appannaggio di nazioni europee, con Finlandia, Norvegia e Svezia nelle prime tre posizioni), secondo gli ultimi dati pubblicati dalle citate organizzazioni. La varietà e il numero dei criteri presi in esame da queste ultime al fine di verificare lo stato della libertà di stampa dimostrano come un’esaustiva valutazione del pluralismo informativo non possa non tenere conto della complessità e molteplicità dei profili che la materia, in continua evoluzione, presenta.
Anche in considerazione della posizione dell’Italia nelle suddette classifiche, si è da più parti evidenziata la necessità di verificare se eventuali ulteriori misure a garanzia della libertà di stampa e del conseguente pluralismo informativo possano integrare o sostituire quelle già esistenti, valutando al contempo se le misure fino a questo momento adottate siano realmente efficaci per il raggiungimento dei suddetti obiettivi o non vadano invece a minare l’efficienza del sistema, producendo in alcuni casi risultati opposti a quelli in funzione dei quali erano state adottate.
Verranno di seguito esposti i risultati di detta valutazione. In particolare, si esamineranno gli strumenti apprestati dall’ordinamento – vale a dire la normativa in materia antitruste quella relativa ai contributi statali alla stampa – per garantire il pluralismo informativo, mostrando come essi non risultino sempre idonei a conseguire il risultato cui sono preposti.
Con specifico riguardo alle sovvenzioni pubbliche ai giornali, si evidenzierà come le stesse, pur se finalizzate a garantire l’arricchimento del panorama dell’informazione, di fatto abbiano ostacolato la competizione fra operatori realmente meritevoli, consentendo invece la sopravvivenza di soggetti non sempre idonei ad esprimere contenuti di qualità o di generale interesse.
Infine, si individuerà nell’editoria on line l’ambito entro il quale, per le caratteristiche che riveste, può svilupparsi un’effettiva concorrenza fondata sulle capacità di chi vi opera, a condizione che a tale ambito non vengano applicate le misure assistenzialistiche hanno finora minato il settore della stampa cartacea.
2.     Il pluralismo interno. Limiti al possesso azionario di quotidiani a diffusione nazionale
Preliminarmente alla  trattazione sopra esposta, risulta necessario confutare la teoria di chi ritiene che solo un  azionariato diffuso e, quindi, la presenza di più voci diverse, di cui nessuna prevalente, nella compagine proprietaria di un’impresa editoriale sia soluzione idonea ad assicurare un’informazione realmente libera, in quanto tale da riflettere un’effettiva pluralità di pensiero all’interno dell’impresa stessa[6].
Tale impostazione fa coincidere il pluralismo informativo con il c.d. pluralismo interno, ai fini del quale per “una informazione completa, obiettiva, imparziale ed equilibrata” occorre dare voce “a tutte, o al maggior numero possibile di opinioni, tendenze, correnti di pensiero politiche, sociali e culturali presenti nella società, onde agevolare la partecipazione dei cittadini allo sviluppo sociale e culturale del Paese, secondo i canoni di pluralismo interno”[7].
In quest’ottica, i limiti alle partecipazioni azionarie e la conseguente frammentazione della compagine proprietaria porrebbero la testata al sicuro dall’influenza esercitabile da un azionista di riferimento,  garantendo un’adeguata pluralità di opinioni nei processi decisionali dell’impresa editoriale e, quindi, nell’informazione dalla stessa fornita[8].
Detta impostazione sembra non considerare che la presenza di un azionista di maggioranza non determina l’irrilevanza degli azionisti detentori di partecipazioni di minoranza nel processo di formazione della volontà assembleare e, quindi, non inficia la composizione pluralistica delle opinioni all’interno dell’impresa. Al riguardo, la disciplina della governance delle società quotate – status che appartiene alle più rilevanti società editoriali – di cui al decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58 (“Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria”) e al regolamento adottato con delibera n. 11971 del 14 maggio 1999 ( c.d. Regolamento Emittenti), ha negli ultimi anni previsto una serie di strumenti volti a garantire l’espressione delle minoranze, affinché queste ultime trovino adeguata rappresentazione all’interno dell’organismo societario[9]
In particolare, la nomina da parte delle minoranze di esponenti degli organi amministrativi e di controllo con il sistema del voto di lista consente di mitigare il rischio di una gestione volta al perseguimento degli interessi propri dell’azionista di riferimento e contribuisce così a conferire rilievo alle posizioni delle minoranze medesime. A tale risultato concorre, altresì, la disciplina in materia di parti correlate: quest’ultima assicura la verifica da parte del collegio sindacale o del consiglio di sorveglianza – oltre che dell’autorità di vigilanza – che operazioni poste in essere dall’azionista di riferimento o da dirigenti che ne siano espressione non vengano anche solo teoricamente finalizzate al conseguimento degli obiettivi di questi ultimi, anziché dell’intera compagine azionaria. Agli stessi fini opera l’istituto degli amministratori indipendenti la cui presenza, a garanzia dei soci di minoranza e più in generale degli interessi societari, assicura una più idonea ponderazione delle decisioni gestionali da parte dell’organo consiliare. Istituti, poi, quali la sollecitazione e la raccolta delle deleghe di voto e il voto a distanza hanno reso più agevole la partecipazione dei piccoli soci alla formazione della volontà assembleare.
Dalle osservazioni che precedono[10] emerge come la libertà  di stampa e, quindi, l’indipendenza espressiva e il pluralismo informativo non risultino rafforzati dall’imposizione di limiti al possesso azionario volti a garantire la presenza di una molteplicità di soggetti negli assetti partecipativi del mezzo di comunicazione: come esposto, i vigenti strumenti di diritto societario in materia di minoranze garantiscono un’adeguata rappresentazione e tutela di queste ultime[11].
In conclusione, l’obiettivo di garantire un’effettiva libertà di informazione non appare perseguibile mediante strumenti che, analogamente alla fissazione di limiti al possesso azionario, impongano alla società editoriale vincoli tali da incidere sulla libertà dell’imprenditore di compiere le scelte di organizzazione e di contenuti che ritiene più adeguate per la propria attività:[12] ciò in quanto “il pluralismo interno, inteso come apertura alle varie voci presenti nella società, incontra inevitabilmente dei limiti in ragione principalmente delle libertà assicurate alle imprese vuoi dall’art. 41 che dall’art. 21 Cost.”.
Da ciò discende, quindi, la necessità che venga assicurato il “massimo del pluralismo esterno, onde soddisfare, attraverso una pluralità di voci concorrenti, il diritto del cittadino all’informazione[13], mediante le misure a ciò più idonee.  Queste ultime costituiscono oggetto di esame dei successivi paragrafi.


[1]“Il quotidiano è stato tradizionalmente considerato il primo ‘mass media’, vale a dire il primo strumento informativo che si è diffuso e affermato con l’aumento dell’alfabetizzazione e dell’industrializzazione che ha caratterizzato l’evoluzione sociale dalla fine dell’ottocento a tutto il novecento. Proprio con riferimento alla stampa è stato coniato il termine ‘quarto potere’, per indicare la capacità dei mass media di influenzare le opinioni e le scelte (…). Storicamente, si è infatti assistito al diffondersi di testate in grado di rispondere all’esigenza di manifestazione del pensiero, di opinioni e orientamenti diversi”. Così l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (AGCom), Allegato A alla delibera n. 555/10/CONS cit., p. 171.
[2] Nell’ordinamento giuridico nazionale, la libertà di manifestazione del pensiero, nell’ambito dei diritti inviolabili dell’uomo (art. 2 Cost.), viene prevista dall’art. 21 Cost.. Essa trova altresì espresso riconoscimento in ambito internazionale, ad opera dell’art. 19 della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, ai sensi del quale “Ogni individuo ha diritto alla libertà di opinione e di espressione”, nonché dell’art. 11 della Carta dei diritti fondamentali dell’uomo dell’Unione Europea secondo cui “Ogni individuo ha diritto alla libertà di espressione. Tale diritto include la libertà di opinione e la libertà di ricevere o di comunicare informazioni o idee…”. Inoltre, la Carta menzionata riconosce espressamente il valore del pluralismo, sancendo che “La libertà dei media e il loro pluralismo sono rispettati”. La Corte Costituzionale, nella sentenza n. 105 del 1972, menziona espressamente la stampa “quale mezzo di diffusione tradizionale e tuttora insostituibile ai fini dell’informazione dei cittadini e quindi della formazione di una pubblica opinione avvertita e consapevole”. Nella stessa sentenza, la Corte definisce “la libertà di manifestazione” dal lato attivo come “libertà di dare e divulgare notizie, opinioni, commenti”, nonché, dal punto di vista dei destinatari della manifestazione,  come “interesse generale, anch’esso indirettamente protetto dall’articolo 21, alla informazione; il quale, in un regime di libera democrazia, implica pluralità di fonti di informazione, libero accesso alle medesime, assenza di ingiustificati ostacoli legali, anche temporanei, alla circolazione delle notizie e delle idee”. In questo modo, la Consulta ha fornito un’esaustiva definizione della libertà di informazione dal punto di vista attivo (libertà di informare, divulgare notizie, esprimere commenti) e passivo (libertà di essere informati e, quindi di poter scegliere tra una pluralità di fonti espressione di posizioni diverse).
[3]Per un’esaustiva disamina delle normative e misure assunte a tutela del pluralismo nei principali Paesi europei, si veda l’Allegato A alla delibera n. 555/10/CONS cit., pp. 54 ss..
[4]Al riguardo, si evidenzia che l’AGCom op. ult. cit, p. 171, nota 309, afferma che “la caratteristica basilare della stampa, che la distingue dagli altri mezzi di informazione più diffusi, è sempre stata ritenuta la necessità di un agire attivo e consapevole nell’informarsi”.
[5]A Reporters sans frontieres, organizzazione che difende la libertà di stampa in tutto il mondo al di là delle diverse ideologie politiche, fondata nel 1985, sono iscritti migliaia di giornalisti di diversi Paesi. Il questionario sulla libertà di stampa viene sottoposto a associazioni partner, propri corrispondenti, giornalisti, giuristi, ricercatori e militanti nel campo dei diritti umani. Freedom Houseè una fondazione che si occupa di monitorare il grado di libertà civili e politiche nel mondo e si pone l’obiettivo di essere “una chiara voce per la democrazia e la libertà nel mondo”: tra le sue attività, c’è la pubblicazione annuale di un rapporto sulla libertà di stampa nel mondo (Freedom of the Press), realizzato sulla base delle risultanze di una serie di domande poste a esperti e studiosi di comunicazione.
[6] Queste conclusioni sono sostenute, anche in sede politica, da parte di coloro i quali affermano che la vera indipendenza informativa possa ottenersi solo se, tra l’altro,, la proprietà sia diffusa e siano posti limiti al possesso azionario. In questo senso, Enzo Marzo “Le voci del padrone: saggio di liberalismo applicato alla servitù dei media”, Edizioni Dedalo, 2006, pp. 193 ss..
[7] Corte cost. sent. n. 826/1988. Questa sentenza, così come le altre menzionate in nota nel presente paragrafo, con riferimento al servizio pubblico, concorrono a definire il richiamato concetto di pluralismo interno.
[8]“Attraverso la determinazione di una soglia massima nella consistenza delle partecipazioni dei singoli azionisti si punta a impedire una stabile acquisizione del controllo da parte di un singolo soggetto o di un gruppo di azionisti, legati da patti parasociali o comunque dall’esistenza di rapporti di alleanza imprenditoriale (testimoniati dall’esistenza di un patto in società terze), ciascuno dei quali rimane al di sotto del tetto. L’obiettivo è quello di realizzare una polverizzazione dell’azionariato nel presupposto che l’assenza di azionisti di riferimento costituisca elemento propedeutico per lo sviluppo d’una public company”. Così R. Perna,” Public Company e democrazia societaria: voto per delega e governo delle imprese nel capitalismo statunitense ”, Bologna, 1998, pp. 21 e 22.
[9] Al riguardo, G. Campobasso, Diritto Commerciale, 2. Diritto delle Società, 7° edizione (a cura di) M. Campobasso, Utet, Milano, 2009.
[10] Alle considerazioni svolte si aggiunga che l’imposizione di soglie percentuali alle partecipazioni nelle imprese editoriali costituirebbe per queste ultime un elemento di rigidità non fondato su esigenze similari a quelle che presentano, ad esempio, le società cooperative in funzione della struttura e dei fini societari che le connotano.
[11] Si consideri, peraltro, che l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni , nella delibera n. 307/11/CONS, p. 25, ha affermato che il controllo azionario non preclude la presenza di un’autonomia editoriale.
[12] Risulterebbe, invece, più efficace per la realizzazione del pluralismo interno l’adozione da parte dell’impresa editoriale di strumenti di autodisciplina che garantiscano un elevato livello di accuratezza, trasparenza e autonomia all’ informazione, incrementando la qualità del giornalismo e consentendo, al contempo, di salvaguardare la libertà dell’imprenditore nella realizzazione della propria attività. Peraltro, la conoscenza delle regole di best practice consentirebbe al pubblico la verifica dell’attuazione delle stesse, sì che la non adeguatezza ovvero la violazione di dette regole, traducendosi in notizie e contenuti non rispondenti a un’effettiva indipendenza della testata, potrebbe comportare  una perdita di stima reputazionale da parte dell’editore e la sanzione sociale del calo delle vendite giornali da quest’ultimo editi. Al riguardo, il “Best Practice Guidebook: Media Accountability and Transparency across Europe” raccoglie ed esamina  i migliori esempi di strumenti per la trasparenza, il dibattito e l’accuratezza dei media.
[13] La Corte Costituzionale, nelle sentenze 826/1988 e 420/1994, ha affermato la sostanziale difficoltà che si possa conseguire un effettivo pluralismo interno, stante la libertà di iniziativa economica privata costituzionalmente garantita.

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