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SPAZIODONNA con Vitalba AZZOLLINI

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Questo paper molto importante viene pubblicato suddiviso in argomenti. Troverete le altre edizioni ogni giorno a seguire sino al completamento

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STAMPA E PLURALISMO: TRA VALORE E COSTI

  1. Il pluralismo interno. Limiti al possesso azionario di quotidiani a diffusione nazionale

Preliminarmente alla trattazione sopra esposta, risulta necessario confutare la teoria di chi ritiene che solo un azionariato diffuso e, quindi, la presenza di più voci diverse, di cui nessuna prevalente, nella compagine proprietaria di un’impresa editoriale sia soluzione idonea ad assicurare un’informazione realmente libera, in quanto tale da riflettere un’effettiva pluralità di pensiero all’interno dell’impresa stessa[1].

Tale impostazione fa coincidere il pluralismo informativo con il c.d. pluralismo interno, ai fini del quale per “una informazione completa, obiettiva, imparziale ed equilibrata” occorre dare voce “a tutte, o al maggior numero possibile di opinioni, tendenze, correnti di pensiero politiche, sociali e culturali presenti nella società, onde agevolare la partecipazione dei cittadini allo sviluppo sociale e culturale del Paese, secondo i canoni di pluralismo interno”[2].

In quest’ottica, i limiti alle partecipazioni azionarie e la conseguente frammentazione della compagine proprietaria porrebbero la testata al sicuro dall’influenza esercitabile da un azionista di riferimento, garantendo un’adeguata pluralità di opinioni nei processi decisionali dell’impresa editoriale e, quindi, nell’informazione dalla stessa fornita[3].

Detta impostazione sembra non considerare che la presenza di un azionista di maggioranza non determina l’irrilevanza degli azionisti detentori di partecipazioni di minoranza nel processo di formazione della volontà assembleare e, quindi, non inficia la composizione pluralistica delle opinioni all’interno dell’impresa. Al riguardo, la disciplina della governance delle società quotate – status che appartiene alle più rilevanti società editoriali – di cui al decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58 (“Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria”) e al regolamento adottato con delibera n. 11971 del 14 maggio 1999 ( c.d. Regolamento Emittenti), ha negli ultimi anni previsto una serie di strumenti volti a garantire l’espressione delle minoranze, affinché queste ultime trovino adeguata rappresentazione all’interno dell’organismo societario[4].

In particolare, la nomina da parte delle minoranze di esponenti degli organi amministrativi e di controllo con il sistema del voto di lista consente di mitigare il rischio di una gestione volta al perseguimento degli interessi propri dell’azionista di riferimento e contribuisce così a conferire rilievo alle posizioni delle minoranze medesime. A tale risultato concorre, altresì, la disciplina in materia di parti correlate: quest’ultima assicura la verifica da parte del collegio sindacale o del consiglio di sorveglianza – oltre che dell’autorità di vigilanza – che operazioni poste in essere dall’azionista di riferimento o da dirigenti che ne siano espressione non vengano anche solo teoricamente finalizzate al conseguimento degli obiettivi di questi ultimi, anziché dell’intera compagine azionaria. Agli stessi fini opera l’istituto degli amministratori indipendenti la cui presenza, a garanzia dei soci di minoranza e più in generale degli interessi societari, assicura una più idonea ponderazione delle decisioni gestionali da parte dell’organo consiliare. Istituti, poi, quali la sollecitazione e la raccolta delle deleghe di voto e il voto a distanza hanno reso più agevole la partecipazione dei piccoli soci alla formazione della volontà assembleare.

Dalle osservazioni che precedono[5] emerge come la libertà  di stampa e, quindi, l’indipendenza espressiva e il pluralismo informativo non risultino rafforzati dall’imposizione di limiti al possesso azionario volti a garantire la presenza di una molteplicità di soggetti negli assetti partecipativi del mezzo di comunicazione: come esposto, i vigenti strumenti di diritto societario in materia di minoranze garantiscono un’adeguata rappresentazione e tutela di queste ultime[6].

In conclusione, l’obiettivo di garantire un’effettiva libertà di informazione non appare perseguibile mediante strumenti che, analogamente alla fissazione di limiti al possesso azionario, impongano alla società editoriale vincoli tali da incidere sulla libertà dell’imprenditore di compiere le scelte di organizzazione e di contenuti che ritiene più adeguate per la propria attività:[7] ciò in quanto “il pluralismo interno, inteso come apertura alle varie voci presenti nella società, incontra inevitabilmente dei limiti in ragione principalmente delle libertà assicurate alle imprese vuoi dall’art. 41 che dall’art. 21 Cost.”.

Da ciò discende, quindi, la necessità che venga assicurato il “massimo del pluralismo esterno, onde soddisfare, attraverso una pluralità di voci concorrenti, il diritto del cittadino all’informazione”[8], mediante le misure a ciò più idonee. Queste ultime costituiscono oggetto di esame dei successivi paragrafi.

  1. Il pluralismo esterno

3.1 Limiti alle concentrazioni editoriali

Nel paragrafo precedente si è chiarito come la vigente normativa societaria consenta la tutela delle minoranze e, quindi, l’espressione pluralistica di opinioni all’interno di un’impresa, senza che a tal fine sia necessario comprimerne l’autonomia imponendo limiti al possesso azionario nella medesima.

Occorre ora verificare, come evidenziato in premessa, se gli attuali strumenti previsti dall’ordinamento risultino idonei a garantire che la collettività sia destinataria di una pluralità di fonti informative concorrenti, evitando così la formazione di centri di influenza dell’opinione pubblica. A tal fine, il legislatore ha previsto misure[9] volte, da un lato, a evitare la concentrazione di pochi soggetti nel mercato dell’informazione in forza della disciplina antitrust specifica per il settore, dall’altro, a favorire l’entrata di nuovi operatori nel mercato stesso con la legislazione in materia di contributi all’editoria[10]. Tali misure, come sopra anticipato, sono finalizzate alla realizzazione del c.d. “pluralismo esterno”, concetto diverso dal “pluralismo interno” di cui al paragrafo precedente[11].

Per quanto attiene al profilo della disciplina antitrust, la legge (art. 3, legge n. 67 del 25 febbraio 1987) considera la posizione dominante di chi, per effetto di atti normativamente previsti, giunga a essere editore o a controllare società che editano testate quotidiane la cui tiratura abbia superato nell’anno solare precedente il 20% della tiratura complessiva dei giornali quotidiani in Italia, ovvero il 50% delle copie tirate nell’ambito interregionale di riferimento, ovvero diventi titolare di collegamenti con società che editano testate quotidiane la cui tiratura nell’anno precedente sia risultata superiore al 30% della tiratura complessiva dei quotidiani a livello nazionale[12].

Nonostante  l’identità di denominazione, il concetto di “posizione dominante” di cui alle norme sull’editoria differisce profondamente da quello contemplato dalla legge n. 287/90 e dall’art. 102 del TFUE (ex art. 82 del Trattato CE), soprattutto con riguardo agli obiettivi perseguiti.

Per la normativa antitrust generale, le concentrazioni rilevano qualora comportino la costituzione o il rafforzamento di una posizione dominante sul mercato nazionale in modo da eliminare o ridurre in modo sostanziale e durevole la concorrenza. Invece, le soglie poste alle concentrazioni nel settore dell’editoria, essendo finalizzate a neutralizzare il rischio che il potere di mercato detenuto da parte di un soggetto gli consenta di influenzare il processo di formazione dell’opinione pubblica, prescindono da una verifica concreta del pregiudizio alla concorrenza: è sufficiente anche solo l’eventuale minaccia al pluralismo dell’informazione rappresentata dal raggiungimento delle soglie medesime[13]. Si è inteso così contemperare l’interesse delle imprese alla ricerca della dimensione più efficiente – che nel settore dell’editoria, a causa tra l’altro degli elevati costi fissi e delle conseguenti economie di scala, comporta una naturale tendenza alla concentrazione [14]– e l’interesse della collettività a fruire di fonti di informazione la cui varietà sia idonea ad attenuare il rischio di condizionamento da parte delle stesse.

In considerazione dell’importanza che gli assetti proprietari rivestono nel settore in esame per i profili attinenti al superamento delle soglie antitrust (oltre a quelli presenti in materia di contributi all’editoria, come si avrà modo di esporre), il legislatore, da un lato, ha previsto una normativa dettagliata con riguardo alle situazioni di controllo e collegamento, dall’altro, ha dettato una serie di obblighi di trasparenza con riferimento al possesso di azioni o quote delle imprese editrici, disponendo che venga data comunicazione all’autorità di garanzia – dal 1997 l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (AGCom)[15] – della posizione di controllo (o di influenza dominante, art. 2359 c.c.) in società editrici di giornali quotidiani oltre che di qualunque trasferimento di partecipazioni superiori al 10% (2% qualora si tratti di una società quotata in borsa) del capitale delle stesse[16].

A sua volta, in ottemperanza a quanto previsto dalla legge, l’AGCom con proprio regolamento[17] ha istituito il ROC, Registro degli Operatori di Comunicazione (in sostituzione del Registro Nazionale della Stampa e del Registro delle Imprese Radiotelevisive), “allo scopo di garantire l’applicazione delle norme del settore quali quelle concernenti la disciplina anti-concentrazione, la tutela del pluralismo informativo o il rispetto dei limiti previsti per le partecipazioni di società estere”.

Al riguardo, si fa presente che il suddetto sistema di trasparenza, predisposto a garanzia di un livello di pluralismo funzionale all’ordinamento democratico, non appare compiutamente realizzato: sia perché detta trasparenza non si risolve nella conoscibilità da parte del pubblico degli assetti proprietari degli operatori dell’editoria[18]; sia perché i controlli dell’AGCom, sulle concentrazioni che la legge tende ad evitare non sono efficaci né esaustivi, come dichiarato dalla medesima Autorità[19].

Infatti, quest’ultima, con una segnalazione al Governo dell’aprile 2010, ha evidenziato la difficoltà e, in taluni casi, addirittura l’impossibilità di operare le verifiche che la legge pone a suo carico con riguardo ai possessi azionari dei soggetti indicati. La conseguenza è che non esiste al momento alcuna garanzia che le soglie percentuali previste dalla normativa antitrust non vengano superate né che il divieto previsto dalla legge di percepire sussidi statali laddove ne siano già destinatarie imprese editoriali legate da rapporti di controllo o coordinamento venga rispettato. Appare evidente che le carenze evidenziate dalla stessa AGCom, risolvendosi nella mancanza di certezza che la normativa antitrust o quella in materia di sovvenzioni all’editoria possano essere violate, facciano venire meno i presidi normativi a garanzia del pluralismo informativo.

Ma anche la disciplina antitrust, così come formulata, non sembra idonea a   tutelare effettivamente detto valore. Infatti, il parametro della tiratura della stampa quotidiana in forza del quale si valuta l’esistenza di una posizione dominante non sembra idoneo a rappresentare la forza di penetrazione di un giornale nella collettività e, quindi, il potere di condizionamento che lo stesso è idoneo ad esercitare. Laddove si pensi, ad esempio, alle copie di giornali distribuite gratuitamente anziché vendute, appare evidente come la tiratura non costituisca un criterio sufficiente a dimostrare che in concreto una certa testata sia oggetto di interesse da parte del pubblico né, quindi, che la stessa abbia potuto concorrere alla formazione di opinioni.

La limitatezza di una normativa che valuti il grado di concorrenza e, quindi, di pluralismo nel mercato dell’informazione esclusivamente sulla base di criteri quantitativi e formali, quali il raggiungimento di determinate percentuali nel possesso azionario e nella tiratura, appare evidente anche alla luce della Risoluzione del Parlamento europeo del 25 settembre 2008 sulla concentrazione e il pluralismo dei mezzi d’informazione nell’Unione europea (2007/2253(INI)). In detto documento si evidenziano i forti legami tra proprietari dei mezzi di comunicazione e politica, da una parte, e operatori industriali e commerciali, dall’altra, e si menzionano, tra gli indicatori da utilizzare ai fini della valutazione del pluralismo dei media, “la loro posizione rispetto alla democrazia, allo Stato di diritto, ai diritti dell’uomo e delle minoranze” [20].

Peraltro, come sopra esposto, le organizzazioni internazionali (RSF e FH) che annualmente verificano lo stato della libertà di stampa e con essa il potere di condizionamento in una serie di Paesi, tengono conto dei numerosi e diversi fattori di carattere sostanziale cui si è fatto in precedenza riferimento: il numero e la varietà di detti fattori fornisce adeguata rappresentazione di quanto sia complesso valutare il potere persuasivo dei giornali.

Sulla base di tali considerazioni, più adeguato rispetto al suddetto parametro dimensionale elaborato dalla legge italiana appare il criterio qualitativo del  “potere dominante nella formazione dell’opinione” adottato nell’ordinamento tedesco. In Germania, la Commissione sulla concentrazione nei media (KEK), al fine di garantire il pluralismo di contenuti nel settore dell’informazione, verifica l’incidenza di fattori quale il potere suggestivo del messaggio diffuso (mediante il linguaggio utilizzato, la combinazione di immagini e parole etc.), la potenzialità nel raggiungere un pubblico più o meno ampio, l’attualità delle notizie e ne valuta l’impatto sull’opinione pubblica. Il potere dominante si realizza quando un soggetto riesca ad influenzare il 30% dell’opinione pubblica, oppure il 25%   qualora detenga al contempo posizioni rilevanti anche in altri settori della comunicazione (televisioni, radio, giornali, internet)[21].

I criteri di verifica concreti, flessibili e qualitativi[22] di cui all’ordinamento tedesco, rispetto a quelli formali e quantitativi come la tiratura o le percentuali di possesso azionario previsti dalla normativa italiana, risultano più idonei a garantire il pluralismo in senso sostanziale. Quest’ultimo, come si avrà modo di rilevare, si risolve nell’effettiva esistenza di una pluralità di voci nel panorama informativo e può realizzarsi solo in assenza di quel potere di persuasione ideologica che è ostacolo alla libera e consapevole formazione delle opinioni.

  • I contributi statali all’editoria

Il fine che l’opinione pubblica possa essere destinataria di molteplici fonti di informazione attraverso la presenza di una pluralità di operatori in concorrenza tra di loro viene perseguito  dall’ordinamento non solo con la richiamata disciplina antitrust, della quale sono stati in precedenza rilevati i limiti applicativi e sostanziali, ma altresì con misure di sostegno alla stampa mediante contributi statali, in forma diretta e indiretta [23].

Detto sostegno trova riconoscimento costituzionale nel quinto comma dell’art. 21 Cost., ove si prevede che “siano resi noti i mezzi di finanziamento della stampa periodica”: con tale disposizione si stabilì la trasparenza di tali fonti di finanziamento in quanto potenzialmente suscettibili di influenzare le testate destinatarie. Su detta norma e sull’ultimo comma dell’art. 41 Cost. – secondo il quale spetta alla legge il compito di determinare “i programmi e i controlli opportuni affinché l’attività economica pubblica e privata sia indirizzata e coordinata a fini sociali” – trova fondamento la legislazione in materia di sussidi pubblici all’editoria. Sebbene, infatti, la stampa sia un’attività economica privata, il legislatore è intervenuto per il fine sociale di garantire la presenza di quante più fonti informative, affinché esse potessero rappresentare la molteplicità degli interessi dei cittadini, quali quello all’istruzione, al progresso sociale, alla crescita civile e alla tutela delle diversità, alla formazione e all’informazione, alla salvaguardia della cultura e delle proprie specificità politiche e religiose.

Secondo gli intenti originari, quindi, le sovvenzioni statali all’editoria avrebbero dovuto costituire uno strumento importante di salvaguardia del pluralismo in quanto preposte a sostenere l’affermazione di soggetti idonei ad arricchire il panorama informativo esistente. Peraltro, il sistema di cui alla l. n. 416/81 (“Disciplina delle imprese editrici e provvidenze per l’editoria”) era concepito per un periodo di tempo limitato (cinque anni) entro il quale si riteneva che il mercato potesse raggiungere una situazione economica di autosufficienza. L’evoluzione successiva, in senso diverso da quello ipotizzato, è il risultato della mancanza di un disegno normativo organico, soprattutto con riguardo ai soggetti destinatari delle misure di sostegno, dell’erogazione di finanziamenti ad libitum nonché dell’assenza di controlli circa il raggiungimento, per il tramite di detti finanziamenti, di obiettivi prefissati[24].

L’ultimo intervento in materia di contributi all’editoria, fondato sulla necessità di razionalizzare il ginepraio di norme che regolano il settore, ma soprattutto di contenere la spesa pubblica, è avvenuto ad opera del decreto legge 18 maggio 2012, n. 63, convertito in legge 16 luglio 2012, n. 103 (c.d. riforma dell’editoria 2012), con il quale si è cercato di correggere alcune delle disfunzioni evidenziatesi nel tempo, ridefinendo e rendendo più rigidi e selettivi alcuni dei criteri di accesso ai contributi e restringendo così l’area dei beneficiari[25].

Risulta opportuno evidenziare che il decreto legge 6 dicembre 2011, n. 201 (art. 29, comma 3) ha disposto la completa cessazione, alla data del 31 dicembre 2014, del sistema di contribuzione diretta alle imprese editrici previsto dalla legge n. 250/1990, con riferimento alla gestione 2013, a causa di indifferibili esigenze di risanamento dei conti pubblici.

Forse la decisione di abolire in toto i contributi diretti, ammesso che venga mantenuta[26], potrebbe rappresentare una sorta di riconoscimento implicito dell’inefficacia dei medesimi al raggiungimento degli obiettivi cui erano preposti. Di certo, il sistema delle sovvenzioni pubbliche all’editoria non solo non ha agevolato il perseguimento del valore sociale del pluralismo informativo, ma ha causato distorsioni nel funzionamento del mercato della stampa, come verrà di seguito esposto.

[1] Queste conclusioni sono sostenute, anche in sede politica, da parte di coloro i quali affermano che la vera indipendenza informativa possa ottenersi solo se, tra l’altro,, la proprietà sia diffusa e siano posti limiti al possesso azionario. In questo senso, Enzo Marzo “Le voci del padrone: saggio di liberalismo applicato alla servitù dei media”, Edizioni Dedalo, 2006, pp. 193 ss..

[2] Corte cost. sent. n. 826/1988. Questa sentenza, così come le altre menzionate in nota nel presente paragrafo, con riferimento al servizio pubblico, concorrono a definire il richiamato concetto di pluralismo interno.

[3] “Attraverso la determinazione di una soglia massima nella consistenza delle partecipazioni dei singoli azionisti si punta a impedire una stabile acquisizione del controllo da parte di un singolo soggetto o di un gruppo di azionisti, legati da patti parasociali o comunque dall’esistenza di rapporti di alleanza imprenditoriale (testimoniati dall’esistenza di un patto in società terze), ciascuno dei quali rimane al di sotto del tetto. L’obiettivo è quello di realizzare una polverizzazione dell’azionariato nel presupposto che l’assenza di azionisti di riferimento costituisca elemento propedeutico per lo sviluppo d’una public company”. Così R. Perna,” Public Company e democrazia societaria: voto per delega e governo delle imprese nel capitalismo statunitense ”, Bologna, 1998, pp. 21 e 22.

[4] Al riguardo, G. Campobasso, Diritto Commerciale, 2. Diritto delle Società, 7° edizione (a cura di) M. Campobasso, Utet, Milano, 2009.

[5] Alle considerazioni svolte si aggiunga che l’imposizione di soglie percentuali alle partecipazioni nelle imprese editoriali costituirebbe per queste ultime un elemento di rigidità non fondato su esigenze similari a quelle che presentano, ad esempio, le società cooperative in funzione della struttura e dei fini societari che le connotano.

[6] Si consideri, peraltro, che l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni , nella delibera n. 307/11/CONS, p. 25, ha affermato che il controllo azionario non preclude la presenza di un’autonomia editoriale.

[7] Risulterebbe, invece, più efficace per la realizzazione del pluralismo interno l’adozione da parte dell’impresa editoriale di strumenti di autodisciplina che garantiscano un elevato livello di accuratezza, trasparenza e autonomia all’ informazione, incrementando la qualità del giornalismo e consentendo, al contempo, di salvaguardare la libertà dell’imprenditore nella realizzazione della propria attività. Peraltro, la conoscenza delle regole di best practice consentirebbe al pubblico la verifica dell’attuazione delle stesse, sì che la non adeguatezza ovvero la violazione di dette regole, traducendosi in notizie e contenuti non rispondenti a un’effettiva indipendenza della testata, potrebbe comportare  una perdita di stima reputazionale da parte dell’editore e la sanzione sociale del calo delle vendite giornali da quest’ultimo editi. Al riguardo, il “Best Practice Guidebook: Media Accountability and Transparency across Europe” raccoglie ed esamina i migliori esempi di strumenti per la trasparenza, il dibattito e l’accuratezza dei media.

[8] La Corte Costituzionale, nelle sentenze 826/1988 e 420/1994, ha affermato la sostanziale difficoltà che si possa conseguire un effettivo pluralismo interno, stante la libertà di iniziativa economica privata costituzionalmente garantita.

[9] A quelle indicate si aggiunge un’ulteriore misura a tutela del pluralismo informativo esterno, volta a realizzare il c.d. il “pluralismo distributivo”: la legge 5 agosto 1981, n. 416, art. 16, stabilisce un principio di parità di trattamento in base al quale, tra l’altro, le rivendite di giornali devono garantire a parità di condizioni la vendita al pubblico di tutte le testate giornalistiche che ne facciano richiesta.

[10]Al riguardo, si richiama la sentenza n. 112/93 con la quale la Corte Costituzionale ha sottolineato “il vincolo del legislatore di impedire la formazione di posizioni dominanti e di favorire l’accesso (…) del massimo numero possibile di voci diverse”. Si sottolinea altresì che, con sentenza n. 148/81, la Corte Costituzionale ha evidenziato la necessità di evitare che la posizione di preminenza di un soggetto o di un gruppo privato finisca per “comprimere la libertà di manifestazione del pensiero di tutti quegli altri soggetti che, non trovandosi a disporre delle potenzialità economiche e tecniche del primo, finirebbero con il vedere progressivamente ridotto l’ambito di esercizio delle loro libertà”.

[11] Interessante è la prospettiva in cui affronta il tema del pluralismo la Commissione Europea nel “Commission’s Green Paper on pluralism and Media Concentration in the Internal Market- An assessmen of the need for Community action”, COM(92)480, 23 dicembre 1992. La Commissione afferma che il pluralismo non si sostanzia nella semplice pluralità di operatori nel mercato delle comunicazioni (c.d. “plurality of ownership” da intendersi come “having many competing and diverse channels or titles controlled by many different players”, p. 8) bensì richiede l’esistenza di un effettivo accesso dei cittadini alla diversità delle informazioni (“Ensuring Media pluralism..implies all measures that ensure citizens’ access to a variety of information sources”, p. 5). La Commissione osserva altresì che “media pluralism analysis is very often limited to the aspect of external pluralism and to aspects related to media ownership rules. External pluralism has to be seen together with internal pluralism. The latter can be essential for smaller markets”(“diversity of output and/or content” è la formula che definisce il pluralismo interno, p.12). Si veda, inoltre, l’allegato A alla delibera n. DEL/555/CONS cit., pp. 37 ss., ove l’AGCom, in considerazione delle diverse sfaccettature che il concetto presenta, ha delinea macro-categorie di riferimento nelle quali possono essere sussunte le varie tipologie di pluralismo.

[12] Analoghe disposizioni vigono per le concessionarie di pubblicità, cui è vietato esercitare l’esclusiva per un numero di quotidiani la cui tiratura sia stata, nell’anno solare precedente, superiore al 30% di quella complessiva nazionale.

Il legislatore, data la sempre maggiore tendenza, negli ultimi anni, alla interrelazione fra i media, in aggiunta alle suddette soglie anti-oligopolistiche ha posto un ulteriore limite che tiene conto delle compresenze e cointeressenze nei settori portanti della comunicazione. Fermo restando il divieto di costituzione di posizioni dominanti nei singoli mercati che compongono il “sistema integrato delle comunicazioni” (S.I.C.), ha infatti previsto (art. 43, comma 9, d. lgs. 31 luglio 2005, n. 177) il divieto di conseguire, anche indirettamente per il tramite di soggetti controllati o collegati, ricavi superiori al 20% dei ricavi complessivi del S.I.C., ambito che comprende “stampa quotidiana e periodica, editoria annuaristica ed elettronica anche per il tramite di Internet, radio e televisione, cinema, pubblicità esterna, iniziative di comunicazione di prodotti e servizi, sponsorizzazioni”. E’ possibile, pertanto, che un soggetto, pur rispettando i limiti fissati dal S.I.C., si trovi in posizione dominante in uno dei singoli mercati di cui il S.I.C. e` composto (ad esempio, nel solo settore radiotelevisivo). I controlli sul rispetto delle percentuali previste è rimesso all’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni. Lo strumento del S.I.C. – mediante il quale si intende realizzare una tutela rafforzata contro le posizioni dominanti – è oggetto di critiche che evidenziano come l’ampiezza ed eterogeneità dell’ambito di riferimento sia tale da diluire i limiti di concentrazione previsti, rendendo difficile il riscontro concreto di eventuali posizioni dominanti. Inoltre, il legislatore ha disposto che le imprese le quali, anche attraverso società controllate o collegate, hanno ricavi nel settore delle comunicazioni elettroniche, come definito ai sensi dell’articolo 18 del decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259, superiori al 40 per cento dei ricavi complessivi di quel settore, non possono conseguire nel sistema integrato delle comunicazioni ricavi superiori al 10 per cento del sistema medesimo (art. 43, comma 11, d. lgs. 177/2005). Il legislatore ha, altresì, posto limiti alla proprietà incrociata dei media, stabilendo che i soggetti che esercitano l’attività televisiva in ambito nazionale non possono, prima del 31/12/2010, acquisire partecipazioni in imprese editrici di giornali quotidiani (art. 43, comma 12, d. lgs. 177/2005). Il venir meno di questo divieto è stato rimandato di anno in anno e, per ora,   sarà vigente fino al 31 dicembre 2013.

[13] Al riguardo, nella delibera n. 307/11/CONS, tra le altre, l’AGCom afferma che “il superamento della soglia quantitativa (…) fa presumere la lesione del pluralismo” senza che sia necessaria “la vana ricerca di fenomeni estremamente sfuggenti e difficilmente definibili quali i parallelismi nelle ‘linee editoriali’ o le convergenze di orientamenti politici o culturali” (p. 26). Inoltre, nell’”Indagine conoscitiva IC35 – Editoria quotidiana, periodica e multimediale, relativa all’analisi dei sussidi pubblici all’editoria e dei limiti alle concentrazioni nel settore”, effettuata dall’AGCom e dichiarata conclusa dall’Autorità con provvedimento n. 17045 del 12 luglio 2007, p. 37, al fine di evidenziare la diversa ratio che sottende la disciplina tradizionale delle concentrazioni e quella in materia di editoria, si cita uno studio americano (“Media mergers and the ideological Content of Programming, Bureau of Economics, Federal Trade Commission”, 2003) ove si afferma che nel settore dei media i benefici da “persuasione” sono tali da indurre a deviare dalla massimizzazione dei profitti editoriali.

[14] Cfr. l’“Indagine conoscitiva IC35” cit. dell’AGCom, p. 4, e l’Allegato A alla delibera n. 555/10/CONS cit., p. 145.

[15] Istituita con legge 31 luglio 1997, n. 249.

[16] Art. 2 della legge 5 agosto 1981, n. 416 e successive modifiche.

[17] Regolamento adottato con delibera 236/01/CONS, sostituita dalla delibera n. 666/08/CONS, a sua volta successivamente integrata.

[18] V.Azzollini, “Oscuri strumenti di trasparenza”, in Chicago-blog, 21 gennaio 2013 http://www.chicago-blog.it/2013/01/21/oscuri-strumenti-di-trasparenza-di-vitalba-azzollini/#comments .

[19] V.Azzollini, “Se il controllore non può controllare”, in Chicago-blog, 22 gennaio 2013 http://www.chicago-blog.it/2013/01/22/se-il-controllore-non-puo-controllare-di-vitalba-azzollini/ .

[20] Come evidenziato nell’”Indagine conoscitiva IC35” cit. dell’AGCom, p. 8, “elemento caratteristico dell’editoria italiana è la consistente presenza di editori con prevalenti interessi extra-editoriali (cd. editori “impuri”), soprattutto per i quotidiani. In particolare, dall’inizio del Novecento le maggiori imprese editrici di quotidiani sono state di proprietà di grandi gruppi industriali e finanziari, laddove negli altri Paesi, con l’eccezione della Francia, le maggiori testate appartengono di norma a grandi gruppi specializzati. L’assetto proprietario dell’industria italiana dei quotidiani rispecchia il modello del capitalismo italiano riscontrabile anche nell’industria manifatturiera e nella finanza, che sconta l’assenza di significative fonti di reperimento di capitali, come quelli presenti laddove esista un’importante borsa valori o nel caso di sistemi bancari del tipo ‘renano’”.

[21] Al riguardo, http://www.medialaws.eu/la-tutela-del-pluralismo-oltre-la-concorrenza-e-il-mercato/ , ove si sollevano dubbi sull’impostazione tedesca e si richiama altresì l’”attenzione specifica al pluralismo dei contenuti rispetto al solo pluralismo proprietario” che l’ordinamento britannico pone nella disciplina delle concentrazioni nell’industria delle comunicazioni.

[22] Nel menzionato Allegato A alla Delibera n. 555/10/CONS cit., pag. 55, sono presenti informazioni riassuntive del sistema elaborato nell’ordinamento tedesco a tutela del pluralismo.

[23] Le sovvenzioni in forma diretta, concepite in epoca fascista come integrazione sul prezzo della carta, vennero riconosciute come intervento economico finanziato annualmente dal bilancio statale con la legge n. 1063 del 1971. In seguito, a partire dalla legge 416/81 e con le sue successive modifiche ed integrazioni, vennero progressivamente diminuiti i contributi economici diretti e rafforzati invece quelli di tipo indiretto (quali forme di credito agevolato e particolari tariffe telefoniche, telegrafiche, postali e dei trasporti). Nell’ottica di una progressiva riduzione dei sussidi pubblici, con il decreto legge del 112/2008, venne stabilito che il tetto massimo di spesa per il sostegno all’editoria dovesse essere annualmente indicato nel bilancio statale. Il Dipartimento per l’informazione e l’Editoria del Governo pubblica annualmente l’elenco dei soggetti destinatari dei contributi statali. La dottrina indica come forme di sostegno alla stampa sia l’obbligo per le amministrazioni statali e gli enti pubblici non territoriali, esclusi quelli economici, di impiegare nella pubblicità istituzionale su   quotidiani e periodici   almeno la metà   delle spese complessivamente destinate alla pubblicità e iscritte a tal fine nell’apposito capitolo di bilancio (art. 5, legge n. 67/87); sia i limiti posti agli introiti pubblicitari degli altri mezzi di comunicazione, previsti da una serie di norme soprattutto attinenti al settore radiotelevisivo, ciò al fine di “evitare un’eccessiva polarizzazione di questa fondamentale risorsa finanziaria a favore di alcuni mezzi a scapito di altri.” Così Paolo Caretti, “Diritto dell’informazione e della comunicazione. Stampa, radiotelevisione, telecomunicazioni, teatro e cinema”, Il Mulino, Bologna, 2009, p. 78 e altresì Maria Romana Allegri, “Il finanziamento pubblico all’editoria e particolarmente ai giornali di partito prima e dopo la riforma del 2012”, in Rivista dell’Associazione Italiana dei Costituzionalisti, n 3/2012, p. 4.

[24] Oltre al finanziamento da parte dello Stato deve considerarsi quello integrativo ad opera delle Regioni che, a seguito della revisione costituzionale del 2001, hanno acquistato una competenza, concorrente con quella statale, per quanto riguarda l’ordinamento della comunicazione (art. 11 Cost., comma 3).

[25] La Commissione Cultura della Camera nella risoluzione “Sostegno pubblico all’editoria”, in merito all’ordine del giorno 9/5322/10, ha rilevato: “Il sostegno pubblico all’editoria (…) è diminuito drasticamente negli ultimi anni passando da 414 milioni nel 2009 a 138 milioni nel 2012”. Si fa presente che, in aggiunta al decreto legge n. 63, vi era un disegno di legge delega per la definizione di nuove forme di sostegno all’editoria, presentato alla Camera dei deputati il 7 giugno 2012 (A.C. 5270, “Delega al Governo in materia di sviluppo del mercato editoriale e di ridefinizione delle forme di sostegno”), successivamente decaduto.

[26] I dubbi circa il differimento della citata scadenza derivano dalla evidente avversità delle forze politiche e degli esponenti della stampa alla cessazione del sistema della contribuzione e la pressione che si suppone possa essere operata al riguardo in prossimità del termine previsto. Si consideri che, nonostante l’evidenziata tendenza alla riduzione dei contributi alla stampa e la più volte affermata necessità in sedi istituzionali della loro ulteriore riduzione, in vista dell’eliminazione dal 31 dicembre 2014, nella legge 24 dicembre 2012, n. 228 (legge di stabilità 2013), art. 1 comma 297, sono stati stanziati 45 miliardi ulteriori rispetto a quelli previsti per il finanziamento all’editoria.

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