SPAZIODONNA con Vitalba AZZOLLINI

La valutazione di impatto sulla salute nell’analisi di impatto della regolazione

 

(pubblicato su Osservatorio AIR http://www.osservatorioair.it/approfondimenti-la-valutazione-di-impatto-sulla-salute-nellair/)

 

 

La necessità che il ricorso alla regolamentazione risulti idoneo a salvaguardare gli interessi generali e, al contempo, sia limitato ai casi in cui i benefici siano superiori agli svantaggi e le situazioni giuridiche soggettive non vengano condizionate in misura sproporzionata, richiede che il decisore valuti in maniera simultanea e adeguata gli impatti derivanti dai propri interventi. L’uso informato, esplicito e trasparente di dati, mediante un approccio evidence based e analisi di impatto integrate, supporta la migliore definizione di politiche e regolazioni inerenti a situazioni complesse per la concorrenza di interessi diversi. A tale riguardo, acquista una sempre maggiore rilevanza la stima degli effetti sulla salute di determinati provvedimenti, anche sulla base delle istanze in tal senso espresse dalla cittadinanza (ISTAT).

La valutazione di impatto sulla salute (Health Impact Assessment, HIA), come definita dalla World Health Organization (1999) e successivamente dalla US-NRC of the National Academies (2011), è un processo sistematico che usa una serie di fonti, di dati e metodi analitici e considera input provenienti da diversi portatori di interessi per stimare ex ante gli effetti potenziali di una data politica, piano, programma o progetto sulla salute di una popolazione e la distribuzione di tali effetti dentro la popolazione stessa. Mediante un’analisi intersettoriale, essa consente di ponderare costi e benefici nella maniera più esaustiva ed efficace, nonché di mitigare o evitare conseguenze indesiderate. A livello europeo, la tutela della salute trova fondamento giuridico nel Trattato di Maastricht (art. 129); nel Trattato di Amsterdam (art. 152), secondo cui “deve essere assicurato un alto livello della protezione della salute umana nella definizione e nell’attuazione di tutte le politiche e di tutte le attività della Comunità”; viene, altresì, richiamata dal Trattato di Lisbona, in base al quale essa è obiettivo trasversale delle politiche e azioni della UE (art. 5 bis). La Commissione Europea ha progressivamente rafforzato l’attenzione a questo tema nelle direttive sulla valutazione d’impatto ambientale (da ultimo, Dir. 2014/52/UE), oltre ad adottare l’HIA come metodo per dare rilievo alla salute nell’ambito delle politiche comunitarie (COM 2002/0276 final, Piano Sanitario Strategico Europeo 2001-2006). In Italia manca una normativa specifica sull’HIA (solo la l. n.231/12, c.d. decreto salva Ilva, introduce le valutazioni di danno sanitario, ma limitatamente ai territori dove insistono stabilimenti produttivi strategici). C’è comunque “un’attenzione sempre più diffusa verso questo strumento da parte di singole Regioni con alcune iniziative pilota a livello territoriale”, mentre la stima della componente salute viene talora effettuata, se pure in maniera non del tutto sufficiente, nell’ambito della VIA (valutazione di impatto ambientale) e VAS (valutazione ambientale strategica).

Come si evince dal dettato delle norme comunitarie, la salute non rileva esclusivamente nelle decisioni in tema di ambiente. Infatti, le evidenze dimostrano l’incidenza che su di essa hanno anche provvedimenti riguardanti materie diverse (lavoro, fiscalità, accesso all’istruzione, urbanistica, trasporto ecc.), le cui conseguenze possono, peraltro, variare in relazione alle differenti caratteristiche socio-economiche, di razza, di etnia o di sesso dei destinatari dei provvedimenti stessi. L’HIA – integrato con valutazioni di impatto sociale, di genere ecc. – ha pertanto la funzione non solo di evidenziare gli elementi idonei a influire sulla salute della popolazione, ma altresì di stimare come una determinata regolazione potrebbe provocare o accentuare eventuali disuguaglianze sanitarie. Per i motivi esposti, l’HIA necessita di essere supportato da informazioni acquisite, da un lato, mediante il coinvolgimento dei soggetti concretamente interessati, dall’altro, con l’apporto di esperti specificamente competenti in più discipline, affinché i molteplici profili (equità, sostenibilità, consumo di risorse, uso del territorio, conservazione della biodiversità ecc.) connessi al processo di decision making possano essere considerati in modo adeguato.

Per altro verso, posto che la salute è “fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività” (art. 32 Cost.), resta comunque essenziale valutare se i costi di misure rigorose, volte a tutelarla indiscriminatamente da ogni tipo di pericolo eventuale, non siano tali da superare i vantaggi attesi. Infatti, non solo l’intervento precauzionale potrebbe causare rischi superiori rispetto a quelli che si intendono evitare, ma “il tentativo di controllare un rischio di basso livello e scarsamente conosciuto inevitabilmente consuma risorse” il cui impiego alternativo sarebbe potenzialmente idoneo a ridurre rischi più rilevanti. Pertanto, le relative scelte di regolazione “sono di fondamentale importanza per una distribuzione razionale delle risorse e per la coerenza delle decisioni” nel loro complesso. Peraltro, iper-regolazioni ingiustificatamente severe, imponendo ai destinatari vincoli e oneri sproporzionati rispetto agli obiettivi prefissati, si tradurrebbero per gli stessi in una sorta di “tassa occulta” che finirebbe, in ultima istanza, per gravare sul sistema economico del Paese. Dunque, “chiederci se i costi di una regolamentazione più severa non superino i benefici è essenziale”, al fine di  formulare un giudizio completo e ragionato sull’opportunità di agire prescrittivamente. I rischi riguardanti la salute non sono sempre quantificabili finanziariamente e, pertanto, devono essere stimati anche attraverso il ricorso a tecniche di valutazione qualitativa. A tal fine, l’HIA, mediante la risk analysis, consente di esaminare quelli direttamente connessi a un determinato intervento, anche in termini di comportamenti distorsivi che quest’ultimo potrebbe indurre, generando conseguenze peggiori di quelle che era preordinato a limitare; mediante la c.d. risk-risk analysis, inoltre, permette di far emergere anche i rischi indiretti che potrebbero scaturire dalla decisione finale e risultare potenzialmente idonei a generare danni più rilevanti di quelli che l’intervento stesso è volto a eliminare o mitigare. L’HIA, consentendo una razionale valutazione comparativa fra i vari rischi concorrenti, salvaguarda la tenuta logica del processo decisionale: può così evitare che i regolatori, condizionati da pressioni emozionali contingenti, volte a far sì che la salute sia privilegiata a tutti i costi, finiscano per provocarne altri ancora più elevati.

In conclusione, l’HIA integra e rafforza in maniera trasversale la funzione dell’analisi di impatto quale supporto per il regolatore e, al contempo, strumento di verifica da parte dei soggetti interessati circa le giustificazioni poste a base di determinati provvedimenti. A questo riguardo, giova evidenziare la necessità che l’attività di policy making sia sempre più trasparente e le terze parti possano avere facile accesso a tutti gli elementi determinanti per la decisione finale. Perché, se la salute è un bene fondamentale, l’informazione è forse “l’unico, vero bene comune”.

Rispondi

%d blogger hanno fatto clic su Mi Piace per questo: