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LOBBYING E LOBBISTI. TERMINI SPESSO SCONOSCIUTI E MALE INTERPRETATI

COSA E’ IL LOBBISMO, COME VIENE REGOLATO E QUALI FUNZIONI ESERCITA

 

 

Il sostantivo lobby deriva dal latino medievale laubia, “tribuna”, da cui deriva “loggia”,  che fa la sua comparsa nella lingua inglese nella seconda metà del XIV secolo.

Lobby indica un lungo corridoio posto di fronte ad una stanza, adibita ad accogliere le persone. In ambito politico, il termine compare in Inghilterra nel 1640 a indicare uno spazio aperto, presente all’interno della Camera dei Comuni, in cui si potevano incontrare gli esponenti del governo, in modo tale da poter interloquire senza nessun disturbo. Intorno al 1808 questa parola viene utilizzata anche nel contesto istituzionale statunitense, fino al punto di diventare comune nel linguaggio politico. In particolare, divenne d’uso comune il termine di conio giornalistico lobby-agents, a indicare un gruppo di persone che ricercavano favori dai membri del Congresso. L’attività di questi attori è detta lobbying.

Oggi, il lobbying è considerato un processo, posto in essere da un soggetto rappresentativo di un interesse socialmente legittimato, finalizzato a influenzare gli orientamenti e le scelte del decisore pubblico e dei suoi influenti.

Esso gode però di pessima reputazione presso l’opinione pubblica italiana, perché spesso sconfina nell’attività di chi, disponendo di maggiori risorse, investe danaro per piegare alla propria volontà l’operato dei legislatori e dei funzionari pubblici.

Il lobbismo può essere definito in termini generali come «l’insieme delle tattiche e strategie con le quali i rappresentanti dei gruppi di interesse (i lobbisti) cercano di influenzare a beneficio dei gruppi rappresentati la formazione ed attuazione delle politiche pubbliche» [L. Mattina, I gruppi di interesse].

L’attività di lobbying è però un processo più complesso della semplice trasmissione di informazioni perché prevede l’impiego di diversi mezzi di persuasione da parte dei lobbisti, tra loro coordinati con diverse modalità a seconda della necessità. Inoltre, l’attività di lobbying non si ferma alla fase di preparazione ed approvazione, ma può essere continuata anche nella fase di attuazione della politica pubblica, durante la quale l’interpretazione della legge si traduce spesso in un suo adattamento alle caratteristiche dei fruitori finali del provvedimento che si adoperano per adeguarlo alle loro specifiche esigenze.

L’Unione Europea ha fornito una definizione di lobby e lobbismo, ma nulla dice sulla figura del lobbista: «Per lobbismo si intendono tutte le attività svolte al fine di influenzare l’elaborazione delle politiche e il processo decisionale delle istituzioni europee. Pertanto, i lobbisti vengono definiti come persone che svolgono tali attività e che lavorano presso organizzazioni diverse, come ad esempio le società di consulenza in materia di affari pubblici, gli studi legali, le ONG, i centri di studi, le lobby aziendali (rappresentanti interni) o le associazioni di categoria».

Contrariamente avviene degli Usa, dove il Lobbying Disclosure Act del 1995 precisa che con il termine “lobbista” si intende qualsiasi persona dipendente o ingaggiata da un cliente dietro compenso finanziario per servizi che includano più di un contatto lobbistico e che lo impieghino almeno il 20% del tempo di lavoro prestato a quel cliente in sei mesi.

In Italia, le lobbies agiscono nell’ombra sia per l’assenza di una specifica regolamentazione, sia per la centralità assunta nel sistema dai partiti politici. Non c’è mediazione, in Italia, che non passi da un partito o da un uomo di partito o da un funzionario di parastato comunque legato a un partito (il che spiega anche l’altissimo livello di concussione).

Da queste concause deriva una sistematica mancanza di trasparenza del meccanismo decisionale, e una deriva in senso clientelare, quando non corruttivo, nelle relazioni tra sistema socio-economico e sistema politico.

“Lobbista” non è però né una parolaccia né un’offesa, ma è piuttosto una professione che in alcuni stati, e anche nelle istituzioni comunitarie europee, è prevista e regolamentata e in generale non implica nulla di particolarmente insano in una democrazia.

L’attività di lobbismo può svolgersi in modo trasparente e quindi legittimo, nel pieno rispetto dei ruoli e della dignità degli interlocutori, quando fornisce informazioni, documenti, delucidazioni o fa conoscere punti di vista, esigenze, aspirazioni; ma può assumere forme ambigue, fino a trasformarsi, specie in mancanza di regole adeguate, in una tecnica di vera a propria corruzione. Per questo i due termini assumono spesso una connotazione negativa.

A riprova delle sensazioni riportate, secondo l’analisi di Transparency International, l’Italia si classifica tra i peggiori d’Europa in quanto a trasparenza con un punteggio di 20 su 100. Sono 50 i disegni di legge presentati dal 1948 ad oggi e nessuno è riuscito mai a superare la prova dell’Aula. “Il lobbismo”, dicono dallo staff di Trasparency, “è una delle attività che influisce maggiormente sui processi decisionali e democratici del Paese. Ma i dati sulla conoscenza di questa attività non sono incoraggianti: 11% è il livello di accesso dei cittadini alle informazioni sulle attività di lobbying; 27% la valutazione dei codici di comportamento dei lobbisti e dei decisori pubblici; 22 per cento invece l’equità di accesso e partecipazione al processo decisionale.

Le azioni delle lobby possono limitarsi a una serie di comunicazioni e contatti con i rappresentanti della politica – presentare dati e rapporti a sostegno della loro posizione – o organizzarsi in vere e proprie campagne per influenzare l’opinione pubblica, per finanziare le campagne elettorali, per promuovere scioperi o proteste organizzate e tradursi, dunque, in domanda politica. La forza delle lobby dipende prevalentemente dalla loro disponibilità di risorse economiche, numeriche, e dal livello di influenza che le lobby stesse sono in grado di esercitare: conoscenze personali, accesso ai luoghi in vengono prese le decisioni e ai canali di pressione più importanti (come per esempio i media).

I gruppi di pressione possono concorrere al bene della democrazia nella misura in cui, agendo dall’interno delle istituzioni e non dal loro esterno, in quanto riconosciuti e regolamentati, la loro molteplicità e interazione diano luogo a una ‘competizione’ che realizzi un equilibrio tra spinte e pressioni contrastanti, volto al conseguimento dell’interesse generale (visione pluralista). Possono, al contrario, rappresentare un ostacolo o un pericolo per l’interesse generale, quando il processo democratico sia dominato da un numero esiguo di gruppi di pressione ‘speciali’, ossia raramente regolamentati e articolati, che difendono interessi parziali, o quando, più in generale, lo Stato si ponga come unico detentore dell’interesse comune, che difende contro interessi particolari giudicati perturbatori, anche se tollerati (visione democratica classica).

La prima visione coincide con il modello anglosassone e statunitense di lobbying, in cui si accorda legittimità alle attività dei gruppi di pressione; la seconda con il modello latino-francese, in cui tali gruppi difficilmente sono riconosciuti come elementi costitutivi della democrazia.

L’attività di lobbying è regolamentata in Australia, Canada, Germania, Polonia, Stati Uniti, Ungheria, Taiwan e anche nella Commissione e nel Parlamento europeo. Il Libro Bianco della Commissione UE del 2001, il Libro Verde del 2006 e il Registro europeo dei rappresentanti di interessi del 2007 hanno stabilito una regolamentazione dell’attività delle lobby all’interno delle istituzioni europee: un sistema di registrazione su base volontaria, un codice di condotta comune e un sistema di controllo e di sanzioni da applicare in caso di violazione del codice. Sono iscritti al registro circa 5.400 gruppi di pressione che appartengono al mondo economico o alla cosiddetta società civile organizzata, diverse ONG e alcuni sindacati. Qualche esempio di lobby presente nel registro dell’UE e con sede in Italia: Altroconsumo, Legambiente ONLUS, Slow Food.

In Italia fanno lobby le grandi imprese private, come la Fiat, quelle pubbliche, come l’ Eni o l’ Enel, i sindacati e la Confindustria, i consumatori e gli ambientalisti, i notai e i tassisti, i costruttori e i commercianti, le banche e le assicurazioni. La fa pure la Chiesa, si sa.

Tuttavia esistono dei limiti che il lobbysta non dovrebbe superare durante l’esercizio delle sue funzioni; infatti un’azione di pressione o influenza su un decisore pubblico può presentare degli aspetti discutibili sotto il profilo etico e penale. E’ ovvio che un lobbysta non dovrebbe proporre interessi personali in netto contrasto con l’interesse pubblico; ciò sarebbe antidemocratico e illegale; dovrebbe essere compito del decisore pubblico tutelare la collettività.

Ad esempio le lobby sull’energia fanno pressioni sul governo affinché si realizzino impianti come gli inceneritori o le centrali nucleari,  impianti insalubri, incompatibili con l’ambiente e la vita; altre lobby economiche esercitano pressioni per la privatizzazione dell’acqua. Un decisore pubblico responsabile, non avrebbe dubbi sul come rispondere, ed invece i cittadini italiani si devono difendere utilizzando i referendum.

E’ evidente che l’indebolimento dello Stato Italiano negli ultimi venti anni (partiti, rappresentazioni sindacali), unito ad un distacco pressoché totale tra gli interessi della popolazione e quelli dei partiti, la bassa partecipazione della popolazione alla politica, sta facendo crescere il potere delle Lobby.

Anche i citati report di Transparency International e il tormentato iter del disegno di legge sull’attività di rappresentanza degli interessi in Senato dimostrano la difficoltà ad allinearci ai migliori standard europei nel settore del lobbying. Le cause di questo ritardo italiano sono legate principalmente a due ordini di motivi inerenti all’arretratezza del nostro assetto politico istituzionale e del nostro sistema produttivo imprenditoriale che ha caratterizzato l’Italia almeno fino ad una ventina d’anni fa.

La struttura del sistema industriale italiano ha influito in maniera negativa, se sommata alle caratteristiche illustrate in precedenza. Va considerato infatti che almeno fino alla stagione delle privatizzazioni degli anni ’90, lo Stato ha avuto un controllo dell’economia con percentuali difficilmente riscontrabili in altri sistemi capitalisti e con un’iniziativa privata incentrata sulla piccola media impresa. In questa situazione le aziende controllate dallo Stato hanno avuto meno necessità di figure indipendenti e professionali delegate a rappresentare i loro interessi nei confronti dei decisori pubblici, perché di fatto controllate e lottizzate dai partiti, mentre aziende private piccole e medie si sono appoggiate ad associazioni di categoria anche queste ultime maggiormente rispondenti a logiche politiche tipiche di un sistema bloccato.

Negli ultimi anni con il mutare dello scenario è aumentata la domanda di servizi professionali di lobbying. Il concetto di democrazia dell’alternanza, che a fatica si sta affermando anche in Italia, impone ai lobbisti un’assoluta indipendenza e professionalità, perché dal momento che i referenti politici cambiano al variare delle maggioranze di governo, un rappresentante di interessi deve essere terzo e non schierato politicamente per essere credibile e soprattutto per poter continuare a svolgere la propria attività indipendentemente da chi vinca le elezioni, senza apparire legato alla maggioranza precedente. Inoltre per quanto riguarda l’assetto dell’economia italiana, anche l’avvio della fase di privatizzazioni e il contestuale ingresso di investitori stranieri nel mercato italiano hanno contribuito alla nascita di operatori specializzati ed indipendenti politicamente che competono tra di loro in maniera trasparente.

Al Senato è attualmente in discussione un ddl per il registro delle lobby, anche se i tempi per l’arrivo in Aula sono molto lunghi.

Il provvedimento prevede tra l’altro, l’istituzione di un registro pubblico presso l’Anac, l’Autorità nazionale anticorruzione, al quale non potranno iscriversi “i dirigenti di partiti, movimenti politici o di associazioni sindacali, anche nell’anno successivo alla cessazione dell’incarico”. Così come i giornalisti, “salvo che questi siano autorizzati dal consiglio nazionale dell’Ordine”.

Al registro sarebbero obbligati a iscriversi tutti i rappresentanti di interessi particolari che intendono svolgere attività di rappresentanza di interessi presso i decisori pubblici (fra i quali parlamentari, presidente del Consiglio, ministri, sottosegretari e membri di autorità indipendenti, compresa la Banca d’Italia). Lo stesso registro, è scritto ancora nel testo, “sarà articolato in  per categorie omogenee di interessi e per categorie di decisori”. Al suo interno dovranno essere indicati alcuni dati specifici: da quelli identificativi (recapiti, sedi della persona etc.) all’interesse che si intende rappresentare fino all’elenco dei decisori pubblici presso i quali si intende svolgere l’attività (presentando ricerche, studi e analisi) e agli eventuali rapporti con decisori pubblici di natura familiare. Oltre alla predisposizione di un “Codice di deontologia” adottato sempre dall’anticorruzione , la proposta prevede anche alcune discriminanti per l’iscrizione. Infatti, non potranno entrare a farne parte “coloro che, in ragione della loro professione o di prerogative speciali a essi attribuite, godono di accesso privilegiato alle sedi delle istituzioni e della pubbliche amministrazioni”. Nonché “i decisori pubblici, anche nell’anno successivo alla cessazione del mandato”. Senza dimenticare dirigenti politici e sindacali. Saranno esclusi anche quei soggetti che hanno “riportato condanne passate in giudicato per reati contro la personalità dello Stato, la Pubblica amministrazione, l’amministrazione della giustizia, l’ordine pubblico, l’incolumità pubblica, il patrimonio, la pubblica fede e la persona” e che sono stati interdetti, “anche temporaneamente”, dai pubblici uffici.

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